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聚焦 | 我国电力价格规制的现状及主要问题

序言
  电价一直以来就是电力市场建设的焦点问题,建设一个统一开放、竞争有序的电力市场,将有利于电力工业又好又快发展,需要不断深化电力体制及电价改革,逐步构建起科学的电价体系和电价机制,发挥价格杠杆对电力工业的调节和引导作用。中国的电力改革的进一步深入,就是在改进现有的定价策略和价格上的竞争的基础上逐步推进市场价格机制、垄断环节价格规范化,并逐步实现由政府定价向市场定价和政府定价的变换。
  电力价格规制改革的背景、意义
  背景
  电力改革一直是能源领域改革中被最寄予希望的一个,电力行业的输配价格是电价管制的重点。目前国内对电价管制的研究也主要集中在电力行业的输配阶段。过去,我国在电力行业实行完全垄断,对电力行业的各个环节进行直接管制。目前的电价管理仍主要由政府相关价格监管部门定价,电价调整往往落后于电力工业成本变化,现行的各种电价关系没有理顺,很难根据销售价格及时合理地反映电力生产成本、电力市场供求状况、发电资源稀缺程度和发电环境保护支出。
  理论意义
  从规制经济学的角度,以我国电力价格规制体制为研究对象,系统地研究我国电力价格规制改革问题,并提出较好改革建议,拓展规制经济学在产业范围内理论运用。
  现实意义
  深入研究我国电力价格体制改革,对我国电力产业快速发展和构建完善而有效的电价机制,不仅对电力产业发展起到激励作用,也能对规制者起到约束作用,防止规制者规制不当和政府规制失灵。
  为什么要进行电力价格规制?
  电力产业是自然垄断产业,自然垄断往往带来效率经济,增加社会总体福利,它的存在具有相当大的积极性。
  政府有必要对电价进行规制,其原因在于信息的不对称性问题。从静态上来看,由于电力产业的投资巨大、沉淀成本高、回收期较长以及其专用资本等特点使其具有自然垄断性,并且由于其规模性大,使电力产业在一定地区由独家或少数几家经营能具有较高的生产效率,为避免电力企业利用其垄断优势制定垄断价格,对电力价格进行规制。从动态上来看,随电力技术的不断发展,电价构成的成本也将发生动态变化,由此带动社会其它产业成本的变化,因此需要对电价进行规制。
  电力价格规制改革的相关理论
  信息不对称所谓信息不对称是指有关交易的信息在交易者之间的分布是不对称的,即一方比另一方占有更多的相关信息,处于信息优势地位,而另一方则处于信息劣势地位。在完全竞争的市场环境下,假设条件之一就是交易各方对信息的掌握是完全的并且对市场的信息也是清楚的。只有在这个假设条件下,才能产生最佳的效果。
  价格规制价格规制是政府对自然垄断产业规制的核心内容,同样对电价的管理是考核政府对电力产业改革成果的最好表现形式。价格的制定方式普遍与价格规制目标有非常密切的联系。
  主要包括:
  1、边际成本定价
  2、平均成本定价
  3、垄断定价
  影响电力价格的主要因素
  微观上影响电力价格的主要因素:
  (1)燃料价格和流通成本。
  (2)税收和利率。
  (3)技术水平和管理水平。
  (4)环境治理成本。
  (5)自然条件。
  宏观上影响电力价格的主要因素:
  (1)政府政策。
  (2)经济发展和经济增长。
  (3)产业结构。
  电力价格的特殊性
  电价的特殊性主要表现在以下几个方面:
  (1)销售电价具有相对稳定性。
  (2)电价随峰谷而实时变化。
  (3)电价随负荷而变化。
  (4)电价形成与各环节联动密切相关。
  (5)电价管理需要政府介入。
  电力价格的制定方式
  考虑到电力价格的特殊性,目前世界各国电价形成主要有政府定价、协议定价和市场定价。
  (1)政府定价。主要适用在发电、输配电、售电经营一体化管理形式下的销售价格的制定。
  (2)协议定价。买卖双方通过签订购销协议,协商一致形成的电价,主要适用于电力企业对用电大户或对用电有一定特殊要求的用户的定价。
  (3)市场竞争定价。通过国家或行业制定一定的规则,引入价格竞争机制,在市场上由买卖双方竞争形成价格。
  我国电力价格规制的现状及分析
  Ⅰ我国电力价格规制的演进过程
  建国初—1984年统一电价为主的电价规制阶段
  新中国成立之初,我国电力工业基础薄弱,国家确定集权型的中央计划经济体制。电力建设、电价管理采用高度集中管理,全国的电价基本上趋于一致。改革开放后的电价改革主要侧重于结构性调整,以此来缓和电价中存在的不合理现象。但由于发电成本的增加,电力产业的整体盈利水平开始下降,影响了投融资能力,加上改革开放的发展,各行各业对电力的需求量扩大,电力短缺的局面进一步加大。
  1984年—1992年电价改革中期阶段
  为解决电力供应紧缺的局面,加快国家经济建设的发展,国务院于年批准国家以计委、水利电力部等部门《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定》,特别是提出了电力建设基金和多种集资办电的政策,大大加快了我国电力工业建设步伐,调动地方办电和集资办电的积极性。采取了由中央政府和地方政府共同管理电价,实际上是对电价管理的放松。
  1992年—2002年电价改革后期阶段
  1992年经国务院批准,由国家物价局、原能源部、国家计委等几个部门共同组成电价整顿小组,经过一年的调查分析,针对我国几年电价出现的混乱现象,向国家提交了《关于深化电价改革的报告》,提出制定统一电价管理办法,全面推行峰谷电价办法,全面试行新电新价制,调整电价水平。
  2002年—至今全面市场化改革价格
  2002年3月,国家出台了《电力体制改革方案》,提出了在不具备垄断条件下的发电和售电环节放松规制,引入市场竞争,发挥竞争机制。同时将国家电力管理公司改组或重组为五大发电集团,实现“厂网分开,竞价上网”的竞争机制,并把电网部门分为国家电网公司和中国南方电网公司,国家电网公司下设华东、东北、华北、华中、西北五大区域电网公司。
  Ⅱ我国电力价格规制的现状
  价格体系
  在我国的电价制定中,除了政府指令性电价还有政府指导性电价和市场竞争电价、发电企业上网电价。《中华人民共和国电力法》第五章第三十五条规定“本法所称电价,是指电力生产企业的上网电价、电网间的互供电价、电网销售电价。电价实行统一政策,统一定价原则,分级管理”。电力价格体系主要包括上网电价、输配电价和销售电价。
  上网电价是电力生产企业向电网经营企业供应电能的结算价格。有些国家称为发电厂售电价格或批发电价。我国发电企业上网电价的表现形式有一部制和二部制上网电价。一部制上网电价是指仅按上网电量计价的电价。二部制上网是电价是按照电厂的可发电容量及上网的发电量分别计付电费的电价模式。
  根据国家年出台的《销售电价管理暂行办法》第六条规定“销售电价由购电成本、输配电损耗、输配电价及政府性基金四部分组成”。销售电价包括电价水平和电价结构两部分。上网电价水平加上输配电价水平形成销售电价水平,销售电价结构构成销售电价主体。销售电价结构主要考虑电能成本在用户间的合理分摊。
  电网经营企业提供输送电能服务的结算价格,又称为输配电费用。我国现行输配电电价的方法有会计成本法和边际成本法。
  电力价格的结构
  1.单一一部制电价
  分电压等级的单一一部制电价是我国一部制电价的主要形式,主要应用于除大工业用电以外的其他各种用电,分为定额制电价和电量制电价。定额制电价是按用户容量制定价格,按负荷容量收取电费。电量制电价指按照消费或送受电量计算电费的一种电价制度。
  2.非单一一部制电价
  两种形式:一种是阶梯制电价,另一种是区段式电价。阶梯电价是将用电数量分为若干个档次,每个档次价格制定不同。区段制电价,是将用电量分为不同的区段,每一区段制定一个电价,用户的电费等于每一区段中的用电量乘以该区段电价后的累计相加。
  3.两部制电价
  用与容量成比例的固定基本电价和与用电量成比例的每月变动的电量电价来决定电费的方法。我国规定,对用电变压器容量为后改为及以上的大工业用户,执行分电压等级的两部制电价。
  4.三部制电价
  三部制电价与两部制电价相比,是在两部制上增加了用户服务费。用户服务费与系统容量和发电量成本无关,主要反映了供电企业成本中与用户数量有关的成本。
  5.分时电价(又称峰谷电价)
  峰谷电价按照不同的用电时间段分别按不同的电价收取的一种制度。分时电价以当期的平均电价为基准,根据电网的具体情况,按一定比例上下浮动。我国北京、浙江、山东、山西等省市实行峰谷电价。
  Ⅲ我国电力价格规制存在的主要问题
  在电力产业中,如果对发电、输电、配电、售电业务实行垂直分离,通过竞争机制,可以在某种程度上起到市场结构下价格的规制作用。但由于发、输、配、售电高度协调性和一体性,同时输配电的自然垄断性,使价格规制在电力产业中成为政府最难解决的问题。
  体系问题
  ◆“上网电价”没有形成竞争机制,仍执行政府定价方式
  ◆输配电价形成机制不合理,输配电价过低
  ◆销售电价分配机制不合理
  ◆电价制定不合理,交叉补贴现象严重
  体制问题
  ◆多方管理,核心职能缺乏
  ◆政府缺乏对规制行为中角色定位
  ◆政府对多元化发电企业发电成本的认识出现偏差
  Ⅳ存在问题的原因分析
  规制主体方面的原因
  ●多方管制下的规制越位
  ●传统思想方式指导下的规制缺位
  规制客体方面的原因
  ●缺乏对规制机构的监督,可能导致规制机构丧失公正
  ●电价制定的相关法律和法规不完善
  ●企业合谋使政府价格规制困难
  ●垄断经营导致了政府价格规制效果不明显
  ●发电能源结构单一性和发电的外部性使电价改革艰难
  电价规制体系方面的原因
  ●煤电价格联动机制矛盾
  ●电价形成机制的矛盾
  国外电力价格规制改革的比较与借鉴
  电力体制改革已经成为不可阻挡的潮流。肇始于英国和美国的世界电力改革浪潮,自1992年在美国通过了《国家能源法》至今已过去了二十余年,我国自己的相关改革也已走到了半山腰,世界各国对电力工业进行的形形色色之改革,从价格规制、规制机构的建立和电力产业改革等方面,都对我国电力价格改革有借鉴与参考价值。
  改革方针
  ①开放电力市场,电厂竞价上网销售,用户自主选择供电厂。
  开放电力市场,主要是允许发电、配电和用户自由接入电网,放开电力系统的发电端和配电端,形成发电商之间的充分竞争,让用户享受廉价高质的电力供应和优良服务。用户是核心,在电力系统配电端,让用户获得根据价格、服务条件自由选择供电商的权利。
  ②厂网分开,输配分开,调度独立.电力市场开放,用户自由选择供电商,必然要求在发电、配电环节形成竞争。另外在电网运行的安全性,在发、输、配、调分开经营后,则由系统各环节经营者依照相关法律法规、行业标准和合同条件,明确各自的责任,共同承担义务。
  ③电力调度遵循价格优先、合理利用资源的原则。
  ④多层次多家办电,平等互利,公平竞争。由于工业发展已较充分,各经营主体间市场划分格局已经稳定,电力法制已较健全。多层次多家办电体制下各经营者之间,是完全可以协调相处、公平竞争的。
  ⑤在政府调控下,按市场规律合理引导消费的电价机制。
  从国外对电力价格规制来看,由于电力产业的特殊性,各国政府对电价都采取规制措施。根据各国的国体和电力产业模式不同,各国在电价的规制的内容、方法上都不尽相同,但也存在许多相同点,对电力发展和电价改革都有共同的趋势,即通过政府规制的形式与市场运行机制相结合,更好地发展本国电力产业,努力地降低电价,达到社会福利和经济利益最完美的结合,借鉴如下。
  1.在发电侧和销售侧引入竞争机制
  在发电和售电领域引入竞争机制,极大地调动了企业生产的积极性。通过规制价格,企业在发电侧不断改进发电技术,提高能源的使效率,降低生产成本,使电力价格快速下降。通过竞争,激发企业活力,企业私有化改革,促进企业经营理念的转变,提高生产效率,推进电价改革的不断进步。
  2.立法是改革的基础,规章制度完备使改革顺利进行
  英国修改《电力法》,并结合实际情况出台了相关的法律法规,对垄断环节制定各种政策和制度,严格执行《电力法》、《竞争法》和2000年《事业法》的有关规定,在进行生产和管理中,以法律法规为基础对电价和电力产业的各个环节进行监督,保障电力改革的顺利进行。电力改革关系到国家的经济发展和千家万户的利益,在进行重大改革之前,必须审慎时情。
  3.电力改革与电价改革须同步进行
  电价改革是电力改革的核心,同时也关系到电力改革的成功与失败。如果电价改革落后于电力改革,就会产生电价规制滞后,影响电力改革的进程。因此,电价改革与电力改革必须同步,才能体现电力改革的成效,各国的经验证明了这一点。我国正在开展电力改革,引入竞争,打破国有垄断,给用户更多的选择权,都是改革的重点内容,每一项改革都与电价息息相关。电价不仅是电力改革的表现形式,而更多是国人期盼的电力改革程度的表现,是电力改革的重点。
  4.透明的监管体系
  电力改革,涉及政府各部门、企业、用户等许多主体之间的利益调整,调整难度大。为推进电力改革,己经进行电力改革的国家都制定了专门的法律或对原有的电力法进行了修改,以适应新时期改革的需要。成立专门的电力管制机构负责电力改革,并对电价和电力生产进行监管。各国政府价格部门对电力价格的管制比较严格,价格一经确定,立即生效,并要求执行过程中绝对不能超越,并且预先考虑在未来几年内的可能升降价计划。并且对监管机构予以一定的法律权利,对违反电力改革和电价改革的事件一经发现,给予经济甚至是法律上的制裁,确保监管机构的权威性。同时对监管机构的人员和工作情况也同样进行监督,如发现执法人员出现问题,也进行相关处理。管理体系透明和完善的法律法规,保证各国电价改革的顺利进行。
  5.电力市场化改革更加重视实现效率提高和清洁能源发展的双重目标
  为了应对全球气候变化,大力发展清洁能源己成为必然趋势,各国将电力市场建设和完善的重点逐步转变到促进清洁能源发展方面。从体制上看各国没有大的调整,强制性的拆分已不是电力市场改革的重心。从机制上看,建立和完善促进清洁能源发展的电力市场机制成为重点。
  深化中国电力价格规制改革的对策
  价格规制是政府规制的核心内容,价格水平的高低,不仅影响企业的生产经营行为和生产效益,也直接关系到资源配置的有效利用和社会分配效率。电价的形成机制、电价的结构体系决定了市场的公平、公正和高效运行,电价设计的合理与否将关系到电力市场的改革。因此,科学的定价目标和定价原则,将指导我们制定出合理的电价,实现价格的经济信号作用,引导电能在产业中的分布,实现电力产业的可持续发展。
  电价规制的目标
  ➤优化资源的配置
  电力产业的发展状况直接影响其他各行业的生产经营,对整个国民经济的发展有着举足轻重的作用,同时它又与人民群众的生活息息相关。因此,必须将优化资源配置作为电价规制的重要目标。
  ➤促进社会分配效率
  调节社会分配是电价的另一个重要功能,电价不仅影响到生产者和消费者之间的福利,还影响到不同生产者之间的成本收益状况。
  ➤激励企业生产、提高生产效率
  在缺乏竞争的垄断产业,企业改善经营管理和推动技术创新的动力不足,缺乏降低成本、提高生产效率的压力。
  ➤保障企业利益,维护企业发展潜力。
  从供给角度来看,电力产业具有投资大、回收期长的特点从需求角度来看,电力产业对国民经济平稳运行和健康发展有着重大影响。
  ➤节约稀缺能源,保持经济长期发展
  电力是通过一级能源的转变的二次能源,通过对价格的规制,使公众了解能源的稀缺和不可再生性,能够起到节约能源的作用。
  电价制定的基本原则
  客观、合理地反映电力成本
  合理地反映利润
  节电压峰的调节功能
  保证电力企业的正常发展
  我国电力价格规制改革的对策
  健全电力价格规制体系
  1.实行科学合理的电力价格规制
  完善发电市场价格机制,明确电力市场批发机制下批发交易电价形成机制。上网电价是电价改革有中心,上网电价的确立不仅关系到电厂的建设与切身利益,而且也影响到独立电厂的今后发展。
  2.制定科学合理的输配电价机制
  输配电网是连接电力生产和电力销售的中间环节,形成自己的价格体系,是市场发展的要求。在现代市场竞争中,市场经济越发达,对电力需求越高,电力交易程度越高,对输电配电领域而言,价格形成机制越发显得重要。
  3.销售电价要与上网电价联动,体现市场的主导性
  销售电价要与上网电价联动,参照上网电价变动幅度,结合输配电价、售电成本、合理利润及税金确定销售电价的调整幅度。销售电价的形成应该与上网电价的形成有密切的连带关系,够体现发电厂、用户、输电企业以及政府等因素对电价的影响力。
  4.完善煤电联动机制
  制定长期订购合同,稳定煤炭价格;建立煤炭期货物市场;鼓励煤电企业进行联营。
  5.改善居民电力价格结构
  由于电力用户的类型不同,因此对不同的用户实行差别定价,制定科学的差价标准。实行差别化定价,既可缓解电力供给紧张,又可降低资源的无谓消耗,减少闲置设备给企业带来的经济损失,同时差别定价还能反映能源的稀缺性。
  6.建立多边电力市场
  扩大电力直销和过渡期两部制电价使用范围。目前的电力市场中,电网公司成为唯一的电力收购和销售中间商。这种情况下,电网公司对于发电企业还是销售电企业都形成了天然的垄断,无法引入竞争机制。因此,为改变现有局面就必须建立用户直供电制度,加快建立多用户电力市场,实现价格竞争。
  完善电力价格规制体制
  1.完善电力法律法规建设
  同电力产业规制有关的国家法律主要集中在三个方面,第一,对总体市场经济进行规制的普遍法律,例如《反垄断法》、《反不正当竞争法》和《消费者权益保障法》等法律。第二,对电力产业市场规制的适应的特别法律,例如《电力法》、《能源法》。第三,与整个市场运行相关,对市场规制相关的法律,如《合同法》、《价格法》和《公司法》等。
  2.完善监管机构的监管职能
  深化电力产业规制体制改革,建立一个符合国际惯例、具有相对独立性、精简高效的专业规制机构。为此必须对我国的电力规制机构进行改革,给予电监会法律、职能、价格规制等方面的权力,使其成为真正意义上的电力规制机构。
  降低电价
  要使电力工业融入社会主义市场经济体制,电价永远是电力体制改革的关键和核心,这是因为电价是电力市场投资的信号灯,电力价格指引着投资者的行为。为了电力工业的可持续发展,我们必须制订可以真实反映电力成本和合理利润的电价,保证电力价格是公众所能承受的。总的来看可以从三个方面着手降低电价。
  供给侧改革
  首先,通过供给侧改革,建立完善的电力交易市场,结合煤电联动来促使价格下降。在政府的推动下,现在各个省份都基本成立了电力交易中心,而在市场上用来竞价的电量是不受计划限制的。从供电市场来看,目前处于供过于求的状态。通过电力交易市场,一些发电企业利用竞争机制销售电量,不仅解决了产能过剩的问题,还激发了企业降价的动力。通过竞争将落后的产能淘汰,同时促使存活下来的企业引进新技术,提高效率,降低成本,其结果传递到终端电价上,才能使电价降幅增大。
  定价成本监审
  其次,通过对电网企业进行定价成本监审,利用科学合理的核定方法促使其建立合理的价格机制。电网领域具有自然垄断性质,因此国际上有较为合理的投资计效方法,将合理的利润一般控制在6%-8%之间,我国也基本参照此标准。当前,国家发改委正在对今年输配电价改革扩大试点的13个电网企业统一组织开展输配电的定价成本监审,通过核定合理的收益、利润和投资来确定输配电价格,从而达到降低电价的目的。
  取消不当补贴
  最后,取消不当补贴。在国务院的统一部署下,我国目前取消了中小化肥电价的优惠。而类似的补贴政策,除了化肥还有农业用电、贫困人口用电等,这些补贴都增加了用电成本。实际上,需要补贴的应该继续补贴,但不一定要通过电价优惠来实现,可以根据适当的情况,通过其他方法(如税收等)来达到补贴目的。除此之外,国家发改委、财政部还曾多次发文清理政府性基金,真正取消了很多不该收的基金。
  除了上述措施之外,政府还应当在保持现有电价水平的基础上,采取其他办法,比如政策上采取减税、减费、减债、减煤价等措施。